洛阳改制风云
提交者：jiuding
发表时间：2011-12-23
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来源:中国医院院长
2011年初，在河南省洛阳市市委书记毛万春的主导下，洛阳市计划将除精神卫生等专科医院外的全部11家市属公立医院改制；并靓女先嫁，选择市属唯一一家三甲综合医院——洛阳市中心医院作为改制先锋。
洛阳的公立医院改制，打破了当前公立医院产权改革万马齐喑的僵局，堪称壮举。
然而，在改制模式上，洛阳却选择了股份合作制。后者已经因难以实现科学的法人治理，被国企改革和企业医院改制证明低效。加之种种体制、机制的掣肘，又为洛阳公立医院改制的成功平添了不确定因素。
箭已在弦的洛阳壮举，能否成为引发各地公立医院改制的第一张多米诺骨牌，成为公立医院改制的“先驱”，取决于执政者对公立医院改制路径，以及后续法人治理结构的科学设计。
洛阳的公立医院改制，打破了当前公立医院产权改革万马齐喑的僵局，堪称壮举。
上篇 箭已在弦
由倍增到改制，这场由洛阳当地官员变动引起的风云突变，为公立医院改革提出了另外一种可能。
文/ 本刊记者 吴凤清
6月23日下午3时，河南省洛阳市中心医院改制方案在全院职工代表大会（下称“职代会”）上正式通过。职代会到场代表153人，其中148人同意改制方案，5人弃权。
改制方案在职代会上通过后，上级主管部门审批并由洛阳市编办注销编制，又耗费了7天（5个工作日）。至此，这家洛阳市最大的市属公立医院改制的最核心工作，终于按照洛阳市政府今年元月时的安排和预期，在6月底前结束。
作为16个国家联系指导的公立医院改革试点城市之一，洛阳市在2010年6月12日《洛阳市公立医院改革试点工作实施方案》（送审稿）（下称“送审稿”）中规定，抓大放小，对现有三级医院实施“倍增发展”计划，经过3～5年的努力，使每所三级综合医院床位在1000～1500张之间，每所三级专科医院床位在800～1000张之间，充分发挥主导作用。洛阳市中心医院是其中唯一的三级甲等综合医院。
然而，时隔半年，2010年12月13日出台的《洛阳市加快公立医院改革改制工作实施方案》（洛政〔2010〕123号）（下称“123号文”）规定：传染病防治、精神卫生、妇幼保健、中医、规划的区域医疗中心等市属公立医院实行运行机制改革，除此之外的所有公立医院均实行产权制度改革。
短短半年间，洛阳市的公立医院改革思路何以出现颠覆性改变？《中国医院院长》记者进行了实地调查。
全面改制变局
洛阳市公立医院改革思路的转变，要追溯到2010年7月，原洛阳市市委书记连维良出任郑州市市委书记，原许昌市市委书记毛万春接替连维良出任洛阳市市委书记（见右图）。对于洛阳市委，这只是正常的人事交替。但是，对于实施过半的洛阳市属公立医院改革——“倍增计划”来说，却不啻于“临阵换将”。
毛万春履新洛阳后，将目光锁定在推进乏力的事业单位改革。“全市几百家事业单位改革步伐都太慢了。”上任后第2个月，在2010年8月7日召开的洛阳市市委全委（扩大）会议上，毛万春表示，洛阳市医疗卫生和教育领域的难题都能破解。
对如何解决医疗卫生领域看病难、看病贵的问题，毛万春同与会者分享了河南省许昌市最近几年的改革经验：许昌市市区共8家公立医院，除去许昌市妇幼保健院和许昌市精神卫生中心外，其余6家公立医院全部改制，改制后国有资本全部退出，最终“患者、医院职工、医院及政府等4方面都非常满意”。
毛万春还在会上表示，许昌经验不一定服洛阳的水土，不要求大家去照搬照抄，但许昌市的工作方式可以帮助洛阳市卫生行业打开思路，“大家可以去实地考察和了解一下，耳听为虚，眼见为实嘛！”
此次会议后，许昌市卫生界接待的洛阳人士骤然增多，有洛阳市卫生局组织的所属各公立医院院长考察团，也有洛阳公立医院院长自己组织的中层干部参观团。
多位曾去许昌市参观和学习过的洛阳卫生业内人士在接受《中国医院院长》记者采访时表示，许昌和洛阳有着本质的区别。许昌市公立医院一共只有8家，并且三级医院也只有许昌市中心医院一家；而洛阳市医疗资源总量远远超过许昌：公立医院114家，其中市属医院14家、省属医院4家、部队医院4家、企业医院54家、民营医院32家。
面对从“倍增计划”到“全面改制”的仓促转变，一些业内人士担心将使洛阳市公立医院改革从一个极端走向另一个极端。
“现在洛阳市很多医院床位使用率只有50%左右，有的甚至更低。”参与医院“倍增计划”的某业内人士对《中国医院院长》记者采访表示：“说句良心话，现在回头看看，对11家医院实行‘倍增计划’确实有些好大喜功，对五六家医院进行‘倍增’是比较理想的。但短时间内将庞大的医疗资源存量和实施‘倍增计划’的增量都推向市场，能否存活？”
尽管如此，毛万春在多个场合仍表达了他对公立医院改制的决心：“除确实需要政府举办的公立医院外，其他公立医院都要进行产权制度改革”、“市属公立医院都推向市场也不要紧，洛阳市还有省政府和军队办的医院，他们的服务对象主要也都是洛阳的老百姓”。
大家不难听出毛万春的弦外音，洛阳要走许昌的道路，要对市属公立医院进行全盘改制。
2010年12月10日，洛阳市委下发《关于市属事业单位分类改革的意见》（洛办（2010）154号文件），将事业单位的产权改革定为主调，并将医疗划定为“通过市场化运作可以满足公共需要”的领域。
三天后，123号文悄然出台，市属公立医院改制如箭在弦。
为了能让改革按照既定时间表推进，毛万春在2011年2月9日洛阳市环境创优会上，发表了题为《作风硬 洛阳兴》的讲话。在讲话中明确指出，对极个别没有充足和正当理由、一直顶着不改的单位及其主管领导，市政府会尽量只换思想不换人；实在不行的，只好不换思想就换人，决不能让个别人成为改革、改制的“绊脚石”。
在此期间，洛阳市卫生局原局长黯然调离原岗。
对于这场疾风暴雨式的改革，洛阳市一些经营状况不佳、规模有限的医院管理者都深表赞同，看到了希望。
2005年底从洛阳市棉纺织厂脱离，划为洛阳市属医院的洛阳市白马医院（原洛阳市棉纺织厂职工医院）院长周明超深表赞同，“洛阳市很多企业医院都像白马医院一样，不改不行。如今我们名义上是市属医院，但政府并没有太多投资，再加上原国有企业的遗留，从2005年至今，白马医院经营非常困难，业务骨干流失严重。限于事业单位体制，对那些工作不积极的人，我们又无法辞退。”
据业内人士透露，在123号文中被排除在产权制度改革大军外的洛阳市第五人民医院（洛阳市精神病医院）、洛阳市妇幼保健院以及洛阳市中医院也要参与改制。
挑中靓女先嫁
2011年元月4日，就在各家身陷发展困境的公立医院都摩拳擦掌、准备改制之际，洛阳全市领导干部大会却传出消息：市属唯一一家三甲综合医院——洛阳市中心医院（下称“中心医院”） 被确定为第一个“试刀者”，并规定在今年6月底前完成改制工作。
不嫁想嫁的“丑女”，却嫁不想嫁的“靓女”，由中心医院担当改制先锋，这在洛阳市医疗界引起了轩然大波。
“我没想过中心医院要改制，更没想到政府会先改我们。”中心医院院长李亚伟在接受《中国医院院长》记者采访时坦言，“我不想改，因为我知道，改制就会脱一层皮，并且给医院造成一定时间和程度的混乱。现在医院的发展势头非常好，改制后将前途未卜。”
之所以让他感到猝不及防，不只因为市政府挑了靓女先嫁，还因为上任市委书记连维良的许诺。据李亚伟介绍：“上任市委书记连维良曾明确告诉我，中心医院绝对不能改制；现任市委书记却告诉我，中心医院要第一个进行改制。”
毛万春对选择中心医院率先改制的解释是，要改就从大医院改起，这样可以起到一个领头的作用，“洛阳改制一院一策，早改早受益。”
有业内人士分析，之所以先从中心医院入手，主要是吸取了2010年改制试点医院——洛阳市商业职工医院的教训。
当时，洛阳市商业职工医院在职职工186人，离退休职工193人。医院清产核资后发现，医院的资产和职工安置费用之间竟存在1000多万元的缺口。这将增加政府改制的成本，是政府不愿意看到的。
“改制已经势不可挡，不再是讨论改或不改的问题。与其让别人来改，还不如我们自己改，这样也能最大限度地为职工争取利益。”李亚伟认为，既然事情已经摊到头上了，就要面对，“我要对得起前任院领导班子，更要对得起历史，大家打下来的江山，我不能让它变得一塌糊涂。”
由于当时临近春节，为保持职工队伍的稳定，中心医院只是在领导班子层面开始探讨、学习。同时，李亚伟还专门购置了《仇和为政十年》一书，管理层人手一本，“书中有关医院改制的内容篇幅很大，大家可以学习、借鉴和思考。”
中心医院改制工作正式启动时，已经到了2011年2月份。为此，中心医院成立改制领导小组，李亚伟任组长。从2月25日开始，改制领导小组组织中层干部频繁外出考察和学习，分别去了天津泰达国际心血管病医院、昆明市第一人民医院、武汉江汉油田医院、武汉商业医院及濮阳油田总医院等单位，仅许昌就去了3次。整个外出考察延续到3月中旬。
中心医院改制办副主任马献军办公室的墙上，贴着一份改制工作时间进度表。“在院周会上，我们开始告诉大家外面医院都是怎么改的，同时要求职工只管做自己的工作，不要过多议论此事，当时主要是担心改制影响职工的工作情绪。”
3月底，中心医院组织中层干部分6组听取职工对于改制的心声。与此同时，医院清产核资等工作也已展开。
“刚开始没几个人同意改制，大家都认为中心医院的业务开展得不错，一年收入能抵好几家医院的总和。将这样的医院改制，无法理解。”职工的反应是李亚伟早就预料到的，他唯一能做的，就是为大家积极争取利益。
4月份，中心医院开始审计评估医院资产，制定改制方案。“真正筹备职代会，已经接近5月中旬。改制办公室成员开始向职工宣讲改革的目的、意义等，直到6月23日下午职代会通过改制方案，整个过程只有4个月。”改制如此顺利和平静，在马献军看来，那是职工对改制还来不及静下心来细琢磨。
他相信，随着时间的推移，很多问题会逐渐浮出水面。“改制方案从制定到通过一直在反复修订，直到现在仍在磋商中，大家醒悟过来肯定会有说法的。”
对“大家的说法”，洛阳市政府似乎早有准备。毛万春曾在一次大会上直言：改革就是要引爆所有的不定时炸弹。
锁定全员持股
中心医院向洛阳市改制办上报了三种改制模式：一是吸引社会资本，中心医院和社会资本各占一定比例的股份；二是中心医院和政府各持一定比例的股份；三是单纯的全院职工持股。对于第一种模式，李亚伟认为，有外资进入，医院才会有增量。一方面，可以提高医务人员的待遇，充分调动职工积极性；另一方面还会促进医院的发展。“而此方案职工不接受，政府也不同意。”
李亚伟考虑得最多的是第二种模式。他认为，如果医院一点国有资产都没有，老百姓可能会因为中心医院是民营医院而不来看病。“现在已经有很多老百姓说中心医院是民营医院，看病就是为了挣钱。”
洛阳市医疗资源非常丰富，作为第一个“吃螃蟹”的医院，李亚伟认为，中心医院的改制挑战更大一些。“政府持一部分股，一方面我们可以对社会宣称中心医院仍然是公立医院，另一方面仍接受市卫生局领导，政府对医院的发展也有话语权。”
最终，洛阳市改制办批准的是第三种模式——全院职工持股。全院职工持股是2006年以来许昌市6家公立医院改制采用的模式。当时改制医院的内部股权分配多采用“三三制”，即普通职工、业务骨干和管理层各占1/3的股份。最终形成员工持股、技术骨干和管理层控股的医院股权结构。
2010年改制的洛阳市商业职工医院也采用上述模式，在此基础上职工自愿参股。“愿意参股的，按照其身份交纳现金；不愿意再和医院签订劳动合同的，将经济补偿金（计算方式同中心医院的身份置换金）一次性兑现；愿意继续留下来工作但不参股的人，其经济补偿金，由改制后的新医院分3年按照银行同期贷款利率兑现。”洛阳市商业职工医院院长栾汝建告诉《中国医院院长》记者。
李亚伟最初也将方案设定为领导班子持大股，根据不同岗位设定不同的持股类型。“但这样职工意见很大，认为医院领导发财了。主要由于中心医院资产相对优良，大家都愿意多认购股份。”他分析。
经过测算，医院的净资产和职工身份置换金基本持平。最终方案中规定，职工把按工龄长短获得的身份置换金转换成股权，员工直接变成出资人，这样获得了职工的认可。
“我的身份置换金是9.04万元，一些年龄较大的职工获得的置换金比我还多。”虽然是院长，但李亚伟和全院所有职工一样，一年工龄补偿一个月工资，工龄超过半年不足一年的按照一个月算，不足半年的按半月算。其中月工资指的是改制基准日前12个月平均每月档案工资数。
紧随中心医院改制的洛阳市白马医院也已决定采用全员持股的改制方式，但其设计中的经济补偿金算法与上述两家医院都不同。
“白马医院从母体企业脱离后变成事业法人单位，职工却是企业身份，养老保险也是按照企业职工标准缴纳的。像白马医院这样情况的医院，洛阳有十几家，只有洛阳市第三人民医院（原洛阳铁路医院）等少部分医院的职工身份变为事业单位身份。”周明超称白马医院的改革为“半拉子工程”。“既然是事业单位，职工的经济补偿金就应该按照档案工资，最差也应该按照洛阳市社会平均工资来计算。否则改制方案在职代会上肯定通不过。”
待遇新老有别
与周明超一样，李亚伟在设计改制方案时考虑得最多的也是“人的问题”。
2011年3月，李亚伟向洛阳市改制办提出了在职职工、退休职工和改制后引进高级人才的身份和待遇方案：改制前的在职和已经退休的职工仍然享受事业单位身份，其身份职级不变，退休后仍然享受事业单位养老待遇；新进高学历（硕士以上学历）、副高及“211工程”等高级人才，同改制前在职职工享受同等待遇。
“不管将来新医院成立后谁当院长，为了医院的长期发展，这一点都必须坚持。否则，我们全院423名退休职工和1700多名在职职工也不会答应。”李亚伟坚定地说。
李亚伟在中心医院当了11年副院长和两年院长，每年都亲自招生。应聘者首先要问的都是医院性质。不仅如此，听闻中心医院在搞改制，今年新招聘的50名研究生里有23名至今没来报到。
“你们都改制了，还要什么身份呀？多给大家发点钱不就行了吗？”对于李亚伟提出的条件，洛阳市主管领导起初不以为然。
“我确实想给大家多发钱，但是不可能。今天门诊量是1000人，明天不可能变成2000人，没有增量，没法给大家多发钱。都说感情留人、事业留人、待遇留人，其实感情留人是虚的。没有身份，待遇又上不去，怎么留人？”改制初期，李亚伟并没有做具体的事情，而是和领导反复沟通、交流意见，最终在6月得到洛阳市市长郭洪昌的支持，“我们要求的这些相关内容，都写进市政府的会议纪要，直到国家事业单位取消为止。”
李亚伟的坚持，换来了中心医院员工对改制的信心，改制方案在职代会上获得通过，并通过了上级主管部门审批。中心医院终于像洛阳市政府要求的那样，在2011年6月底前完成了改制核心工作。
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