梁卫华：以三个布局优化市域医疗资源配置
提交者：广东省中山市卫生健康局党组书记、局长 梁
发表时间：2023-12-28
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来源:健康报
广东省中山市作为粤港澳大湾区城市群的重要一极，医疗卫生既要服务本地群众，也面向众多港澳地区居民。扎扎实实贯彻落实新发展理念，促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，加快提高医疗卫生服务均等化水平，对于促进健康中山、健康广东以及健康湾区建设都具有十分重要的意义。
结合中山市近年来的实践探索，做好市域层面医疗资源扩容和区域均衡发展这篇文章，笔者认为应优先做好三个布局。
一要以科学规划为导向，优化全域政策体系布局。
在政策谋划方面，要立足实际，吃透政策精神，推动创新性转化。例如，针对国家出台的区域医疗中心、一院多区建设等推动资源下沉政策，地市卫生健康行政部门既要担当好改革创新的谋划者、设计者，也要担当好组织实施的推动者、执行者，将有关政策创新性转化为本地可操作、可落地、可复制的工作举措。例如，针对医疗资源过度集中在市级龙头医院的实际情况，中山市在2021年即率先出台《中山市构建高质量医疗卫生服务体系实施方案》，确立新高峰、新高地、新提升、新机制、新效能“五新”发展目标，从“强龙头、优区域、稳基层”三个层面协调推进，以系统化政策布局推动提质量、调结构、促均衡。
二要以功能定位为基础，优化服务体系结构布局。
在公立医院高质量发展六大任务中，“构建公立医院高质量发展新体系”位于首位。地市层面应围绕医疗救治和健康促进两项需求，在体系结构布局中促进资源合理分布、促进服务体系创新，推动落实医疗机构回归定位、强化服务。对此，中山市主要在三个层级上进行规划：
第一层级定位于建设高水平医疗中心，包括以市3个龙头医院为主体的市级医疗中心，以及市内各个片区内的镇街龙头医院组成的区域医疗中心，负责引领提高全市整体医疗卫生服务水平。
第二层级定位于落实“健康守门人”制度，由其他公立医院和基层社区卫生服务中心等医疗机构组成，负责常见病、多发病诊疗，提升家庭医生团队服务内涵，同时鼓励社会办医规范发展，提供高品质健康促进和服务管理。通过差异化功能定位和建设路径，在有限的条件下适度集中资源，有助于分层分级满足群众对危急重症医疗救治和健康促进管理需求。
第三层级围绕分级诊疗和整合协作服务目标，推动紧密型医联体建设。医联体建设是推动医疗资源下沉的有力抓手。但受到机构性质、编制身份、保障渠道等多种因素影响，创新符合本地实际的建设模式和管理机制是一道难题。解答这道难题，中山市在建设布局上创新整体委托管理、共同建设等多种模式，逐步组建全市22个镇街全覆盖的五大紧密型医联体，运作成熟后将构建紧密型医疗集团。在建设机制上，推动牵头医院和成员单位加强业务协同和资源协同，逐步深入推进权责协同和机制协同，成立管理委员会进行同质化管理；合理规划成员单位发展定位，避免牵头医院过度扩张出现“虹吸效应”，做到“一院一品”，互补共赢。
三要以机制改革为动力，优化人才技术要素布局。
推动优质医疗资源扩容和区域均衡布局，不能局限于医疗机构硬件设施和规模等级，要注重高水平的医务人员、先进的治疗技术和有效的药品等资源的扩容，将资源配置从注重物质要素转向更加注重人才技术要素，这需要完善医保、财政、绩效考核和人事薪酬等方面的一系列配套政策。
例如，医保部门应发挥医保支付对基层适宜技术项目的杠杆调节作用，鼓励地方龙头医院加强适宜技术输出，引导医疗资源分层分级均衡分配；根据紧密型医联体建设需求，人力资源和社会保障部门应建立相适应的医联体内部薪酬分配制度，鼓励上级医院技术人员下沉；结合满足港澳地区居民就医需求，市场监管部门应进一步拓展“港澳药械通”政策实施范围等。这些跨部门、跨领域的机制构建，需要切实强化地方党委、政府主导，推动由部门联动向部门共治转变。
优化市域内医疗资源配置既要练好内功，也离不开国家和省的支持。建议国家和省在推进区域医疗中心、重大项目和试点项目等重大平台建设规划中，给予三、四线城市更多参与机会，通过“搭平台、建机制、促均衡”改革发展路径，强化省市联动、区域协同和上下协同，以经济、可持续的投入产出高效、优质的医疗卫生服务。
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结合中山市近年来的实践探索，做好市域层面医疗资源扩容和区域均衡发展这篇文章，笔者认为应优先做好三个布局。
一要以科学规划为导向，优化全域政策体系布局。
在政策谋划方面，要立足实际，吃透政策精神，推动创新性转化。例如，针对国家出台的区域医疗中心、一院多区建设等推动资源下沉政策，地市卫生健康行政部门既要担当好改革创新的谋划者、设计者，也要担当好组织实施的推动者、执行者，将有关政策创新性转化为本地可操作、可落地、可复制的工作举措。例如，针对医疗资源过度集中在市级龙头医院的实际情况，中山市在2021年即率先出台《中山市构建高质量医疗卫生服务体系实施方案》，确立新高峰、新高地、新提升、新机制、新效能“五新”发展目标，从“强龙头、优区域、稳基层”三个层面协调推进，以系统化政策布局推动提质量、调结构、促均衡。
在组织实施方面，要强化政策规划刚性约束，一以贯之、统筹兼顾。例如，针对不设县区行政区划医疗资源规划调配的主动权分散在各镇街政府的突出问题，中山市出台医疗卫生机构设置“十四五”规划，建立起医疗项目建设立项联审机制，对建设项目资金筹措、用地选址、建设规模进行统一调控，全面加强市级统筹，做到全市一盘棋、一张图，避免盲目投入和重复建设。
二要以功能定位为基础，优化服务体系结构布局。
在公立医院高质量发展六大任务中，“构建公立医院高质量发展新体系”位于首位。地市层面应围绕医疗救治和健康促进两项需求，在体系结构布局中促进资源合理分布、促进服务体系创新，推动落实医疗机构回归定位、强化服务。对此，中山市主要在三个层级上进行规划：
第一层级定位于建设高水平医疗中心，包括以市3个龙头医院为主体的市级医疗中心，以及市内各个片区内的镇街龙头医院组成的区域医疗中心，负责引领提高全市整体医疗卫生服务水平。
第二层级定位于落实“健康守门人”制度，由其他公立医院和基层社区卫生服务中心等医疗机构组成，负责常见病、多发病诊疗，提升家庭医生团队服务内涵，同时鼓励社会办医规范发展，提供高品质健康促进和服务管理。通过差异化功能定位和建设路径，在有限的条件下适度集中资源，有助于分层分级满足群众对危急重症医疗救治和健康促进管理需求。
第三层级围绕分级诊疗和整合协作服务目标，推动紧密型医联体建设。医联体建设是推动医疗资源下沉的有力抓手。但受到机构性质、编制身份、保障渠道等多种因素影响，创新符合本地实际的建设模式和管理机制是一道难题。解答这道难题，中山市在建设布局上创新整体委托管理、共同建设等多种模式，逐步组建全市22个镇街全覆盖的五大紧密型医联体，运作成熟后将构建紧密型医疗集团。在建设机制上，推动牵头医院和成员单位加强业务协同和资源协同，逐步深入推进权责协同和机制协同，成立管理委员会进行同质化管理；合理规划成员单位发展定位，避免牵头医院过度扩张出现“虹吸效应”，做到“一院一品”，互补共赢。
三要以机制改革为动力，优化人才技术要素布局。
推动优质医疗资源扩容和区域均衡布局，不能局限于医疗机构硬件设施和规模等级，要注重高水平的医务人员、先进的治疗技术和有效的药品等资源的扩容，将资源配置从注重物质要素转向更加注重人才技术要素，这需要完善医保、财政、绩效考核和人事薪酬等方面的一系列配套政策。
例如，医保部门应发挥医保支付对基层适宜技术项目的杠杆调节作用，鼓励地方龙头医院加强适宜技术输出，引导医疗资源分层分级均衡分配；根据紧密型医联体建设需求，人力资源和社会保障部门应建立相适应的医联体内部薪酬分配制度，鼓励上级医院技术人员下沉；结合满足港澳地区居民就医需求，市场监管部门应进一步拓展“港澳药械通”政策实施范围等。这些跨部门、跨领域的机制构建，需要切实强化地方党委、政府主导，推动由部门联动向部门共治转变。
优化市域内医疗资源配置既要练好内功，也离不开国家和省的支持。建议国家和省在推进区域医疗中心、重大项目和试点项目等重大平台建设规划中，给予三、四线城市更多参与机会，通过“搭平台、建机制、促均衡”改革发展路径，强化省市联动、区域协同和上下协同，以经济、可持续的投入产出高效、优质的医疗卫生服务。
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