国务院最新会议放大招：加快推进分级诊疗体系建设
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发表时间：2026-4-14
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来源:国家卫健委
国新办4月13日举行国务院政策例行吹风会，介绍《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》有关情况。
“围绕更好解决群众基层就医和医疗保障的难点问题，我们将重点从促进基金流向基层、服务患者就医基层、推动改革适应基层三个方面着手，着力完善医保支持分级诊疗的政策措施。”国家医保局医药服务管理司司长黄心宇说。
医保倾斜基层，报销比例更高
黄心宇介绍，在促进基金流向基层方面，国家医保局夯实基层医保定点服务体系，及时将符合条件的基层医疗卫生机构纳入医保定点范围，为群众就近就便就医提供坚实基础。健全医保总额动态调整机制，年度新增的医保基金份额适当向基层医疗卫生机构倾斜。落实对符合条件的紧密型县域医共体总额付费政策，结余资金分配也要向医共体内的基层机构倾斜。通过医保基金流向支持，减轻基层对收入来源的顾虑，激励其主动提升服务能力，形成能力提升、资金保障、服务优化的良性循环。
在服务患者就医基层方面，各地医保部门要综合考虑基金的保障能力，群众就医需求、基层服务能力等因素，合理确定基层医疗卫生机构的住院起付线，完善差别化待遇保障政策。因地制宜适当拉开参保人员在不同等级医疗机构的住院报销水平，在基层可以享受更高的报销比例。统筹地区内经基层医疗卫生机构逐级转诊的参保患者，在上级医院的住院起付线可连续计算，由上级医院下转至基层医疗卫生机构的住院患者，同一疾病周期内不再另设住院起付线。除了住院还要加强门诊就医保障，各地可按分级诊疗导向，酌情拉开不同等级医疗卫生机构门诊报销水平。要加强常见病诊疗和慢性病管理，支持基层医疗机构在保证诊疗安全、符合诊疗规范的前提下，最长开具不超过12周的长期处方，减少慢性病患者的往来奔波。
在推动改革适应基层方面，我国持续深化按病种付费改革，合理确定不同等级、类型医疗卫生机构的支付系数，加快推进以省为单位规范基层病种范围，实现统筹地区内不同等级医疗卫生机构基层病种的“同病同付”。稳步将省内及跨省异地就医住院费用纳入就医地按病种付费的管理范围，逐步建立全国统一的医保医疗服务项目和医用耗材目录。鼓励基层用好医疗服务价格政策提供适宜服务。支持扩大家庭医生签约服务供给，因地制宜细化基本服务包和个性化服务包内容。基本服务包可按规定纳入医保支付，个性化服务包由个人支付。
全面推进紧密型县域医共体建设
医联体是分级诊疗的一种实现形式，医联体的组织形式在城市主要是紧密的城市医疗集团，在农村是紧密型的县域医共体。从2023年开始，国家卫生健康委会同九个部门在全国全面推进紧密型县域医共体建设。这个紧密型县域医共体就是要把县域内的各级各类医疗卫生机构建立协同合作的机制，促进有序转诊，促进人员、技术、服务和管理下沉，促进医疗资源的协同共享，提升基层服务能力，满足人民群众就近就便看病就医的需求。我们一直按照强县域、强基层的政策导向，推进分级诊疗制度建立。
按照监测，2025年，在紧密型县域医共体内，基层诊疗人次占比超过了63%，这个比例高于全国基层诊疗人次占比平均水平。几年来，我们主要取得了以下几个方面的进展：
一是紧密型县域医共体建设实现了全覆盖。全国现在有2199个县、县级市和城市的区，正在加紧建设运行紧密型县域医共体。在已经建设的近3000个紧密型县域医共体中，有2300多个由县医院牵头，有600多个由县中医院牵头，覆盖基层医疗卫生机构3.3万个，有超过1100个县疾控中心和超过1600个县级妇幼保健机构加入了紧密型县域医共体。
二是促进县域内资源的协同和下沉。据统计，2025年，全国超过90%的县域医共体内，基层成员单位都有上级医院的医务人员下沉派驻，总人数超过了7万人，超过80%的县建设了影像、心电、检验等资源共享中心，服务群众超过3.3亿人次。
三是促进服务的协同和联动。一方面，我们加强县医院重点专科建设，加强乡镇卫生院特色科室建设，建立学科帮扶机制。同时，我们还推动全国1800多个县成立转诊会诊中心，为跨机构转诊的群众提供连续服务。
四是加强基层用药衔接。推进县域医共体药品配备，2025年，全国超过70%的县建立了县级中心药房。据统计，全国乡镇卫生院和社区卫生服务中心，平均配备药品超过300种，村卫生室平均配备药品100种。同时还可以根据群众需求，动态调整药品供应保障目录。
下一步，我们将持续加强县域医共体内涵建设，推动实现一般疾病在市县解决、日常疾病在基层解决。
第一方面，促进县域医共体内人员、技术、服务、管理一体化统筹，规范县域医共体内部运行管理，加强人事、财务、业务、药品以及信息的一体化管理，让县域医共体更加紧密。
第二方面，落实医疗卫生强基工程，支持县域加紧建设影像、心电、检验等资源共享中心，规范建设和服务标准，促进实现基层检查、县区诊断、结果互认。
第三方面，加强县域医共体药品配备使用和管理，进一步扩大基层药品配备和使用，满足下沉医师服务的需要以及下转患者连续用药的需求。
目前分级诊疗体系建设的进展如何？
国家卫生健康委副主任郑哲表示，2015年以来，国务院办公厅先后印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》等文件，基本上形成了分级诊疗制度的框架设计。国家卫生健康委员会按照“以人为本、群众自愿、统筹城乡、创新机制”的原则，在三个方面开展工作：
一是以提高基层医疗卫生服务能力作为重点，建立家庭医生签约服务制度、远程医疗制度和优质医疗资源下沉帮扶长效机制，出台基层医疗卫生机构基本标准，县级医院服务能力标准等规范性文件。
二是以常见病和多发病、慢性病分级诊疗为突破口，制定常见住院病种的双向转诊基本原则和流程，慢性疾病分级诊疗技术方案，推动各级医疗机构落实功能定位，加强协同服务。
三是以医联体建设为载体，加强首诊和转诊服务，构建各级医疗机构间的分工协作机制，引导群众就医分级分层分流。
郑哲表示，总体上看，分级诊疗体系建设正在由打好基础逐步转向质量效益综合提升阶段，本次发布也是为更进一步加强这方面工作。他介绍，我国已经取得了一些进展：
一是医疗卫生服务可及性明显改善。现在全国有超过110万所医疗卫生机构覆盖城乡，基本医疗卫生服务覆盖14亿人，超过90%的居民可以在15分钟内到达最近的医疗服务点。
二是基层医疗服务更加夯实。乡镇卫生院、社区卫生服务中心科室设置不断丰富，设施设备水平稳步提高，群众基层就医环境持续改善。现在基层已具备常见病诊疗和慢性病管理，包括公共卫生等基本服务能力。另外，实施了全科医生特岗计划，农村订单定向免费医学生培养计划，落实自愿到农村工作的大学毕业生乡镇卫生院编制专项保障，近年来已经有1万多名大学毕业生入编到乡镇，并到村基层提供医疗卫生服务。
三是分级诊疗的格局已经基本建立。2025年数据显示，全国基层医疗卫生机构诊疗人次达到55.6亿，占比已经超过半数，达到52.6%，基层诊疗人次和占比是持续提升的，分级诊疗成效也在显现。另外，双向转诊的医疗人次也在持续增长，2025年比2020年增加超过了50%，群众上下转诊更加便捷。
郑哲表示，下一步，国家卫生健康委将继续践行以人民为中心的发展思想，加快推进分级诊疗体系建设，为人民群众提供方便可及、优质高效、系统连续的医疗卫生服务。
进一步提升基层医疗卫生机构的水平
国家卫生健康委坚决贯彻落实新时代党的卫生与健康工作方针，坚持以基层为重点，持续加强基层医疗卫生服务体系建设，提高基层防病治病和健康管理能力，取得积极进展。首先，基层医疗卫生服务网络不断健全，基层医疗卫生机构覆盖了城市街道、社区和农村的乡镇、村屯。二是，聚焦老年人、儿童和高血压、糖尿病、慢阻肺等慢性病患者，通过开展家庭医生签约服务，设立慢性病管理中心，为老年人、儿童和慢性病患者提供健康体检、健康随访、预防接种、健康教育等服务。据统计，每年为重点人群提供服务超过10亿人次。三是，为有需求的患者提供上门服务、家庭病床，以及慢性病用药长期处方服务。据统计，2025年全国基层医疗卫生机构开设的家庭病床超过了37万张，为有需求的慢性病患者单次开具不超过3个月药物的长期处方1.9亿人次。
下一步，我们要持续加强基层医疗卫生服务体系建设，发挥基层优势，提高基层在疾病防、筛、诊、治、康、管方面一体化连续服务能力。
首先是落实医疗卫生强基工程和康复护理扩容提升工程。立足基层常见病和诊断明确的慢性病，加强基层特色科室建设。除全科和中医科以外，优先加强儿科、康复科、精神心理、五官（口腔）等重点科室建设，提升高血压、糖尿病、慢阻肺、疼痛、安宁疗护、体重管理、血液透析等专病专科能力建设，以及老年人多病共防共治能力。
二是依托紧密型医联体促进上级医院医务人员长期下沉和派驻。确保医联体内的乡镇卫生院和社区卫生服务中心都有上级医院医务人员长期派驻服务。通过开展诊疗、查房、培训、教学、药学服务等提升基层服务能力。同时，指导各地有组织、有计划地安排基层医务人员，定期到上级医院进修和培训。
三是加强基层药品的配备和衔接。针对基层常见病种，坚持“药随病走”，满足下沉医生服务和下转患者连续用药需求。特别是对于诊断明确的、病情稳定的，需要长期药物治疗的患者，大力推进开具一次性不超过12周的长期处方服务。
四是发挥基层贴近患者的优势。不断优化家庭病床服务，拓展康复护理和安宁疗护服务，丰富中医药服务。
五是发挥数智化赋能基层。探索在基层推广医学人工智能辅助诊断技术、处方前置审核技术等在基层的应用。
最后一点，进一步加强基层慢性病管理中心建设，为患者提供防治结合、医防融合、中西医结合、全专结合的疾病防、筛、诊治、康、管一体化的服务。
分级诊疗的未来展望
分级诊疗制度的深入推进，将在未来重塑更加合理、高效、人性化的就医新格局。随着改革的持续深化，基层首诊将更加普及，双向转诊更加顺畅，远程医疗更加便捷，全生命周期健康管理服务更加完善。
最终，分级诊疗的目标是构建一个“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的有序就医格局，实现医疗资源的科学配置和医疗服务体系的提质增效，让广大人民群众能够享受到更加优质、便捷、可负担的医疗卫生服务。
总结而言，分级诊疗不仅是医疗制度的变革，更是就医理念和健康观念的深刻转变，它正在并将继续重塑中国的就医格局，推动医疗卫生事业高质量发展。
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“围绕更好解决群众基层就医和医疗保障的难点问题，我们将重点从促进基金流向基层、服务患者就医基层、推动改革适应基层三个方面着手，着力完善医保支持分级诊疗的政策措施。”国家医保局医药服务管理司司长黄心宇说。
医保倾斜基层，报销比例更高
黄心宇介绍，在促进基金流向基层方面，国家医保局夯实基层医保定点服务体系，及时将符合条件的基层医疗卫生机构纳入医保定点范围，为群众就近就便就医提供坚实基础。健全医保总额动态调整机制，年度新增的医保基金份额适当向基层医疗卫生机构倾斜。落实对符合条件的紧密型县域医共体总额付费政策，结余资金分配也要向医共体内的基层机构倾斜。通过医保基金流向支持，减轻基层对收入来源的顾虑，激励其主动提升服务能力，形成能力提升、资金保障、服务优化的良性循环。
在服务患者就医基层方面，各地医保部门要综合考虑基金的保障能力，群众就医需求、基层服务能力等因素，合理确定基层医疗卫生机构的住院起付线，完善差别化待遇保障政策。因地制宜适当拉开参保人员在不同等级医疗机构的住院报销水平，在基层可以享受更高的报销比例。统筹地区内经基层医疗卫生机构逐级转诊的参保患者，在上级医院的住院起付线可连续计算，由上级医院下转至基层医疗卫生机构的住院患者，同一疾病周期内不再另设住院起付线。除了住院还要加强门诊就医保障，各地可按分级诊疗导向，酌情拉开不同等级医疗卫生机构门诊报销水平。要加强常见病诊疗和慢性病管理，支持基层医疗机构在保证诊疗安全、符合诊疗规范的前提下，最长开具不超过12周的长期处方，减少慢性病患者的往来奔波。
在推动改革适应基层方面，我国持续深化按病种付费改革，合理确定不同等级、类型医疗卫生机构的支付系数，加快推进以省为单位规范基层病种范围，实现统筹地区内不同等级医疗卫生机构基层病种的“同病同付”。稳步将省内及跨省异地就医住院费用纳入就医地按病种付费的管理范围，逐步建立全国统一的医保医疗服务项目和医用耗材目录。鼓励基层用好医疗服务价格政策提供适宜服务。支持扩大家庭医生签约服务供给，因地制宜细化基本服务包和个性化服务包内容。基本服务包可按规定纳入医保支付，个性化服务包由个人支付。
全面推进紧密型县域医共体建设
医联体是分级诊疗的一种实现形式，医联体的组织形式在城市主要是紧密的城市医疗集团，在农村是紧密型的县域医共体。从2023年开始，国家卫生健康委会同九个部门在全国全面推进紧密型县域医共体建设。这个紧密型县域医共体就是要把县域内的各级各类医疗卫生机构建立协同合作的机制，促进有序转诊，促进人员、技术、服务和管理下沉，促进医疗资源的协同共享，提升基层服务能力，满足人民群众就近就便看病就医的需求。我们一直按照强县域、强基层的政策导向，推进分级诊疗制度建立。
按照监测，2025年，在紧密型县域医共体内，基层诊疗人次占比超过了63%，这个比例高于全国基层诊疗人次占比平均水平。几年来，我们主要取得了以下几个方面的进展：
一是紧密型县域医共体建设实现了全覆盖。全国现在有2199个县、县级市和城市的区，正在加紧建设运行紧密型县域医共体。在已经建设的近3000个紧密型县域医共体中，有2300多个由县医院牵头，有600多个由县中医院牵头，覆盖基层医疗卫生机构3.3万个，有超过1100个县疾控中心和超过1600个县级妇幼保健机构加入了紧密型县域医共体。
二是促进县域内资源的协同和下沉。据统计，2025年，全国超过90%的县域医共体内，基层成员单位都有上级医院的医务人员下沉派驻，总人数超过了7万人，超过80%的县建设了影像、心电、检验等资源共享中心，服务群众超过3.3亿人次。
三是促进服务的协同和联动。一方面，我们加强县医院重点专科建设，加强乡镇卫生院特色科室建设，建立学科帮扶机制。同时，我们还推动全国1800多个县成立转诊会诊中心，为跨机构转诊的群众提供连续服务。
四是加强基层用药衔接。推进县域医共体药品配备，2025年，全国超过70%的县建立了县级中心药房。据统计，全国乡镇卫生院和社区卫生服务中心，平均配备药品超过300种，村卫生室平均配备药品100种。同时还可以根据群众需求，动态调整药品供应保障目录。
下一步，我们将持续加强县域医共体内涵建设，推动实现一般疾病在市县解决、日常疾病在基层解决。
第一方面，促进县域医共体内人员、技术、服务、管理一体化统筹，规范县域医共体内部运行管理，加强人事、财务、业务、药品以及信息的一体化管理，让县域医共体更加紧密。
第二方面，落实医疗卫生强基工程，支持县域加紧建设影像、心电、检验等资源共享中心，规范建设和服务标准，促进实现基层检查、县区诊断、结果互认。
第三方面，加强县域医共体药品配备使用和管理，进一步扩大基层药品配备和使用，满足下沉医师服务的需要以及下转患者连续用药的需求。
第四方面，持续推动以人员为核心的资源下沉。确保县域医共体内乡镇卫生院和社区卫生服务中心都有上级医院医务人员长期下沉派驻。概括来说，就是希望通过服务能力的提升、服务条件的改善、服务供给的优化，让更多的群众自愿选择就近就便在县域、在基层就诊。
目前分级诊疗体系建设的进展如何？
国家卫生健康委副主任郑哲表示，2015年以来，国务院办公厅先后印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》等文件，基本上形成了分级诊疗制度的框架设计。国家卫生健康委员会按照“以人为本、群众自愿、统筹城乡、创新机制”的原则，在三个方面开展工作：
一是以提高基层医疗卫生服务能力作为重点，建立家庭医生签约服务制度、远程医疗制度和优质医疗资源下沉帮扶长效机制，出台基层医疗卫生机构基本标准，县级医院服务能力标准等规范性文件。
二是以常见病和多发病、慢性病分级诊疗为突破口，制定常见住院病种的双向转诊基本原则和流程，慢性疾病分级诊疗技术方案，推动各级医疗机构落实功能定位，加强协同服务。
三是以医联体建设为载体，加强首诊和转诊服务，构建各级医疗机构间的分工协作机制，引导群众就医分级分层分流。
郑哲表示，总体上看，分级诊疗体系建设正在由打好基础逐步转向质量效益综合提升阶段，本次发布也是为更进一步加强这方面工作。他介绍，我国已经取得了一些进展：
一是医疗卫生服务可及性明显改善。现在全国有超过110万所医疗卫生机构覆盖城乡，基本医疗卫生服务覆盖14亿人，超过90%的居民可以在15分钟内到达最近的医疗服务点。
二是基层医疗服务更加夯实。乡镇卫生院、社区卫生服务中心科室设置不断丰富，设施设备水平稳步提高，群众基层就医环境持续改善。现在基层已具备常见病诊疗和慢性病管理，包括公共卫生等基本服务能力。另外，实施了全科医生特岗计划，农村订单定向免费医学生培养计划，落实自愿到农村工作的大学毕业生乡镇卫生院编制专项保障，近年来已经有1万多名大学毕业生入编到乡镇，并到村基层提供医疗卫生服务。
三是分级诊疗的格局已经基本建立。2025年数据显示，全国基层医疗卫生机构诊疗人次达到55.6亿，占比已经超过半数，达到52.6%，基层诊疗人次和占比是持续提升的，分级诊疗成效也在显现。另外，双向转诊的医疗人次也在持续增长，2025年比2020年增加超过了50%，群众上下转诊更加便捷。
郑哲表示，下一步，国家卫生健康委将继续践行以人民为中心的发展思想，加快推进分级诊疗体系建设，为人民群众提供方便可及、优质高效、系统连续的医疗卫生服务。
进一步提升基层医疗卫生机构的水平
国家卫生健康委坚决贯彻落实新时代党的卫生与健康工作方针，坚持以基层为重点，持续加强基层医疗卫生服务体系建设，提高基层防病治病和健康管理能力，取得积极进展。首先，基层医疗卫生服务网络不断健全，基层医疗卫生机构覆盖了城市街道、社区和农村的乡镇、村屯。二是，聚焦老年人、儿童和高血压、糖尿病、慢阻肺等慢性病患者，通过开展家庭医生签约服务，设立慢性病管理中心，为老年人、儿童和慢性病患者提供健康体检、健康随访、预防接种、健康教育等服务。据统计，每年为重点人群提供服务超过10亿人次。三是，为有需求的患者提供上门服务、家庭病床，以及慢性病用药长期处方服务。据统计，2025年全国基层医疗卫生机构开设的家庭病床超过了37万张，为有需求的慢性病患者单次开具不超过3个月药物的长期处方1.9亿人次。
下一步，我们要持续加强基层医疗卫生服务体系建设，发挥基层优势，提高基层在疾病防、筛、诊、治、康、管方面一体化连续服务能力。
首先是落实医疗卫生强基工程和康复护理扩容提升工程。立足基层常见病和诊断明确的慢性病，加强基层特色科室建设。除全科和中医科以外，优先加强儿科、康复科、精神心理、五官（口腔）等重点科室建设，提升高血压、糖尿病、慢阻肺、疼痛、安宁疗护、体重管理、血液透析等专病专科能力建设，以及老年人多病共防共治能力。
二是依托紧密型医联体促进上级医院医务人员长期下沉和派驻。确保医联体内的乡镇卫生院和社区卫生服务中心都有上级医院医务人员长期派驻服务。通过开展诊疗、查房、培训、教学、药学服务等提升基层服务能力。同时，指导各地有组织、有计划地安排基层医务人员，定期到上级医院进修和培训。
三是加强基层药品的配备和衔接。针对基层常见病种，坚持“药随病走”，满足下沉医生服务和下转患者连续用药需求。特别是对于诊断明确的、病情稳定的，需要长期药物治疗的患者，大力推进开具一次性不超过12周的长期处方服务。
四是发挥基层贴近患者的优势。不断优化家庭病床服务，拓展康复护理和安宁疗护服务，丰富中医药服务。
五是发挥数智化赋能基层。探索在基层推广医学人工智能辅助诊断技术、处方前置审核技术等在基层的应用。
最后一点，进一步加强基层慢性病管理中心建设，为患者提供防治结合、医防融合、中西医结合、全专结合的疾病防、筛、诊治、康、管一体化的服务。
分级诊疗的未来展望
分级诊疗制度的深入推进，将在未来重塑更加合理、高效、人性化的就医新格局。随着改革的持续深化，基层首诊将更加普及，双向转诊更加顺畅，远程医疗更加便捷，全生命周期健康管理服务更加完善。
最终，分级诊疗的目标是构建一个“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的有序就医格局，实现医疗资源的科学配置和医疗服务体系的提质增效，让广大人民群众能够享受到更加优质、便捷、可负担的医疗卫生服务。
总结而言，分级诊疗不仅是医疗制度的变革，更是就医理念和健康观念的深刻转变，它正在并将继续重塑中国的就医格局，推动医疗卫生事业高质量发展。
武汉九鼎医院管理顾问是一家集医院发展战略、医院文化、医院人力资源、医院绩效管理等咨询模块为一体的医院管理咨询公司。如有咨询需求请拨打热线：027-82444583。
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