公立医院多年的改革成效并不明显，根源在于无法平衡公立医院的公共性要求与其受到政府的有效管制，以及专业的高技术性要求与其独立经营之间的矛盾。新医改方案希望通过加大投入来保证其公益性，但是如果没有与之相配套的补偿机制及监管机制，医院是没有积极性去自动实现公益性的，所以必须找到一个能够平衡公立医院的监督管理和自主经营的合适途径。

　　事业法人制度的弊端

　　现有公立医院主要组建于计划经济时期，由于当时政府职责范围缺乏明确的界限，使公立医院承担了市场经济条件下本应由多种组织形式承担的社会事业职责，其服务既有公益性，又有私益性，这种职能上的多元化是公立医院许多弊端的深层次根源，使公立医院陷入体制性障碍的重重包围之中。这种职能定位的模糊也直接导致了公立医院很难从行政机关真正独立出来，确立自身的法人地位，同时也导致了公立医院改革始终停留在微观领域的浅层次的业务性改革。

　　公立医院事业法人制度的弊端表现在以下几个方面：一是出资者和医院之间的法律关系模糊不清。二是公立医院财产所有权主体虚置，政府双重角色造成公立医院治理失效。三是内部关系法律依据不清。医院与行政人员及医生之间的关系不明确。现有法规只是规定医院实行医生聘任制,“医院医生的聘任,应遵循双方平等自愿的原则,由医院院长与受聘医生签订聘任合同”。至于这种合同是民事合同还是行政合同,法律并不明确。这导致了医院与医生之间权力的失衡,医生的合法权益很难得到保障。医院的管理人员实行职员制。职员与医院之间是一种什么性质的法律关系，也不明确。

　　公法人制度的内涵

　　公法人制度源于英国，公法人机构的大量出现则是在二战之后。法律主体是公法人的制度媒介，而公私法的分立则是公法人的存在基础。公法人具有主体性、权利能力以及公共目的性三大法律表征。其法律表征与制度功能紧密相关。作为一种国家治理的组织手段，公法人的制度功能体现为两个方面：以法人化的方式实现行政分权下的自治；以法人化的方式应对科层制的弊端。前者是公法人制度的传统功能，而后者是公法人制度功能的延伸与发展，是新公共管理理论与传统公法人制度相结合的产物。

　　公法人是指国家与国家之机关，以分担统治权之作用，为实现公共利益和社会利益，依公法而设立的组织。公法人是相对于私法人而言的一种法人，是现代西方社会广泛认可的一种法人分类方法。“公法人”这个概念非常复杂，在普通法系和大陆法系的行政法学上，其内涵也存在一定差异。在大陆法系国家，在公私法区分的基础上，将法人分为公法人与私法人。

　　公法人作为一个独立的法律实体，在通常的行政组织之外执行法定的行政任务，其可以自负其责地进行活动，但仍应受国家的约束。相比较而言，作为普通法系的英国，其公法人的范围更狭窄些，大致相当于法国的“公务法人”、日本行政法上“其他行政主体”。

　　公法人制度的功能

　　公法人的产生、发展和完善是西方行政组织日趋分权化和民营化的结果。总体来看，公法人制度主要满足了两个方面的社会需求，具有两个方面的制度功能：

　　一是强化自治功能。所谓自治功能，是指公法人制度满足了公共行政承担者对自治的需求。法国行政法学上认为，一般公法人是基于“政治性分权”的法理基础，而特别公法人是基于“技术性或业务性分权”的需要。但是无论哪种公法人，都必须遵从或尽量满足自治原则的要求。所谓自治原则是指公法人享有自己的财产与人员，独立的预算与行政权，具有完整的权利能力，能以自己名义进行诉讼等。

　　二是效率提升功能。所谓效率功能，是指公法人制度能满足公众对更加高效优质的“公共品”的需求。法国行政法学上认为，公务机构必须遵从的另一项基本原则是专业原则。所谓专业原则，就是要求公法人设立目的和业务内容是明确而且特定的。这一原则对公法人既是一种保障，也是一种限制。日本行政法学上认为，独立行政法人创设的另一个重要考虑也是业务的效率化。而且强调其效率并非单纯业务执行上的效率，而更主要的是从国家行政组织中独立出来，其组织成员、人事、业务运营和财政等自由度的扩大。

　　公立医院公法人化的意义

　　现代公立医院的公法人化是对医院治理结构的根本性变革，其功能在于充分实现自治和效率功能，其现实意义既巨大又深远。

　　公立医院公法人化的主要含义是在使公立医院仍维持公有制的前提下，把公立医院逐渐从政府管理部门中分离出来，转化为更加独立的经营实体，获得更加独立的社会地位，在兼顾社会利益的同时追求自身生存和发展的目标，并对自己的运行绩效负责。

　　公立医院公法人化意味着政府由“办医院”转变为“管医院”，由提供服务转变为购买服务，使政府部门能够有更多的财力和精力追求医疗服务的社会公平性和可及性，并有利于政府部门对所有类型医院的公平监督和严格执法。公法化可以提高公立医院自主地位。我国市场经济体制的建立和政府职能的转变，使公立医院的外部环境发生了很大的变化，而自主权是使公立医院生存于市场环境的主要手段，因此，可以说医院拥有自主权的程度如何将是公立医院改革的第一要素，也是我国卫生体制改革是否成功的关键。

　　公立医院公法人化改革后，随着公立医院自主权的加强，政府通过各级卫生管理部门对公立医院的直接监管能力逐渐被削弱。但随着卫生服务体制改革的深入，会出现许多新的间接监督管理手段，如公立医院的董事会、与地方卫生局和医生之间的服务合同、政府立法监督和监察法规的执行等。改革使政府对公立医院的单方面监管变为所有医疗活动参与者（患者、医生、地方、卫生局、医院董事会和执法者）对公立医院的共同监管。公立医院公法人化的基本框架推行公立医院公法人化的改革可以实现所有权和法人财产权的分离，建立相应的法人治理结构，重构并完善政府与医院的监督与被监督关系。

　　建立公法人化的治理组织结构。公法人化医院的最高管理机构是董事会。董事会的主要职责是制定医院的总体经营战略，监督所有政策的执行，保证公立医院的财务安全。其中董事会主席可以由卫生管理部门直接任命，董事会中至少有两名非执行董事来自医院外部，由地方卫生局任命，以体现政府和社会利益导向作用。其他非执行董事由卫生主管部门与董事会主席商议后任命，非执行董事的职责是提出建议，改善医院的工作效率。医院院长由董事会主席和非执行董事通过公开招聘的方式选拔任命，然后由院长、董事会主席、非执行董事一同任命其他执行董事。董事会对医院院长通常采取短期聘用合同（可续约），支付与绩效相关联的工资。医院的高层管理者则按合同绩效目标考评后，支付报酬或终止合同。这样的公立医院治理结构设计充分体现了市场激励的原则。

　　建立公法人化的财务管理制度。“独立的财政”是公法人的重要特征之一。作为国有资产的法定代表，各级财政部门是公立医院成立时的名义“股东”。改革后，公立医院的原始固定资产归公立医院所有，公立医院欠财政部门的资金相当于医院原始固定资产总额的债务。对财政部的债务由本金和利息组成，公立医院每年对所欠债务的还款都进入地方卫生厅局，以确保地方卫生局有足够的资金来为当地居民购买医疗服务。通过这种方式，公立医院获得了医院的法人财产权，可以独立决定医院财产的处置。除此之外，公立医院有权支配各项收入所得，并且有权预留一部分盈余作为应付未来突发事件的储备。

　　建立公法人化的人事管理制度。在人事管理方面，要让公立医院拥有较大的自主权，可不受国家工资标准和人事管理制度的限制。一些公立医院可以利用人事方面的自主权引入新的人员聘用制，当然，这种新式的人事制度应该主要通过与员工的谈判达成。目前大多数公立医院采取渐进式的改革，如老人老办法新人新办法，以保证人事制度改革的平稳过渡。

　　建立适合公法人的约束机制。公法人化改革后的公立医院，被赋予了更多的自治权。为了不使“效率”方面的激励措施过多地破坏卫生服务的公平性，在赋予公立医院更多自治权力的同时，也要建立起针对公立医院行为规范和运行方面的约束机制，并通过政策设计、行政管理、财务规范和医院外部公众监督等方式保持激励和约束在一定程度上的平衡，同时不放弃政府对公立医院的宏观调控能力。

　　公立医院公法人化既可以保留公立医院公有制的性质，也可以从根本上厘清政府和医院的权利、义务和责任，但是，在我国推进公立医院公法人化的现实障碍还很多，主要是认识不到位和立法滞后。我国的法律传统以法人的民事主体地位为核心，欠缺对法人制度公法价值的探讨；公私法人同质化，未能凸显公法人的独立价值。比如我国《民法通则》就没有区分法人的公私法属性。此外，还存在法人化不足的问题。目前公立医院作为独立于科层制之外的公共组织，法人有名无实，其身份无异于行政机关，无法体现其作为以自治、自主为行为特色的非科层制组织特征。因此，公立医院公法人化改革不会一帆风顺。